Osmanlı Devleti’nde Hükümet (Tanzimat Dönemi ve Sonrası)
Osmanlı bürokrasisinde modern ve Avrupaî anlamda bir hükümet fikri ve yapısına doğru ilk adımlar II. Mahmud döneminde yapılan reformlarla atılmıştır. Çok hassas bir dönemde tahta geçen ve III. Selim’in tecrübesinden faydalanan II. Mahmud, öncellikle merkezin siyasî iktidarını iade ve toparlama çalışmalarını başlattı. Bu amaçla merkezî otoriteyi sınırlayan güçleri teker teker bertaraf etmeyi planladı ve ilk defa taşrada örgütlenen ve merkezî otoriteyi tanımayan mahallî güçleri (ayan) dağıttı. Ardından 1826 yılında, ulemâ ile birleşerek padişahları tahta çıkarıp indiren yeniçerileri ortadan kaldırdı ve yeniçeri ağalığının yerine seraskerlik müessesesini kurdu. Daha sonra merkezî otoriteyi sınırlayan unsurlardan ulemâyı kontrol altına aldı. Bunu, ilmiye sınıfına diğer memurlara nazaran devlete karşı daha bağımsız davranabilme imkânı veren iktisadî güçlerini, yani kontrolleri altında bulunan vakıf gelirlerini 1826’da kurduğu Evkaf Nezâreti’nde toplayarak ve arkasından bu kurumu bizzat kontrolü altında tuttuğu darphâneye bağlayarak yaptı. Bu şekilde muhalefet yapabilecek grupları ve güçleri etkisiz hale getirdikten sonra 1830’lardan itibaren devletin merkezî yapısında birtakım değişikliklere gitti. Bu amaçla 1836’da yayımladığı bir hatt-ı hümâyunla sadrazamın başyardımcısı konumundaki sadâret kethüdâlı-ğını Umûr-ı Mülkiyye Nezâreti’ne ve merkez bürolarının başkanı olan reîsülküttâblığı da Umûr-ı Hâriciyye Nezâreti’ne dönüştürdü. Aynı yıl çavuşbaşılığı da kaldırarak yerine Dîvân-ı Deâvî Nezâreti’ni kurdu. 28 Şubat 1838’de hazîne-i âmire ile mansûre hazinesini birleştirerek bütün malî işlerin sorumlusu durumundaki Maliye Nezâreti’ni oluşturdu.
Merkez bürokrasisinde bu şekilde ihtisasa dayalı birimlerin kurulması ve bir kısım yetkilerinin bu yeni kurumlar tarafından üstlenilmesiyle birlikte padişahın mutlak vekili olan sadrazamın konumunun da yeniden ele alınması gerekti. Nitekim II. Mahmud 30 Mart 1838 tarihinde sadâreti kaldırdı ve yerine başvekâleti getirdi. Bu düzenleme basit bir isim değişikliğinden öte bir anlam taşıyordu. Zira başvekil mühr-i hümâyunu elinde bulundurmasına rağmen sadrazamdan farklı olarak artık padişahın mutlak vekili değildi, öte yandan bu kurum müstakil bir makam olma özelliğini de kaybetmişti; duruma göre nazırlardan hangisi uygunsa nezâret görevine ilâveten başvekâlet görevini de o üstlenebilecekti. Böylece başvekil, kurulan nezâretlerden meydana gelen kabinenin başkanı ve nezâretler arasında koordinasyonu sağlayan bir görevli olarak sembolik bir konuma indirilmişti. Fakat bu durum fazla uzun sürmedi. Koca Hüsrev Paşa, II. Mahmud’un vefatı üzerine Başvekil Mehmed Emin Rauf Paşa’dan padişahın mührünü zorla alarak kendisinin sadrazamlığa getirilmesini ve böylece bu makamın tekrar ihdas edilmesini sağladı (3 Temmuz 1839).
Kesin tarihi tesbit edilememesine rağmen bu idarî değişikliklerle beraber II. Mahmud’un saltanatının sonlarında kurulan Meclis-i Vükelâ ile modern hükümet sistemine doğru ilk adımlar atılmış oldu. Ancak bu modern anlamda hükümet görünümü değerlendirmesi mahiyet bakımından değil daha ziyade şeklî açıdan geçerlidir. Çünkü -aşağıda açıklanan bazı özelliklerin bulunmamasından dolayı- tam bir kabine yapısının varlığından söz edilemez. Meclis-i Vükelâ’da, başvekilin ve başvekâletin tekrar sadrazamlığa dönüştürülmesinden sonra da sadrazamın başkanlığında haftada iki gün toplanıp önemli devlet işleri görüşülür ve başvekil devletin en yüksek yasama ve yürütme organının başı olması hasebiyle icra işlerinde nezâretler arasında koordinasyonu sağlardı. Her nazır kendi nezâretinin görev alanına giren işlerden sorumluydu. Başlangıçta bu kurumun yapısal olarak Dîvân-ı Hümâyun’a da Avrupa kabine sistemine de tam anlamıyla benzemediği görülür; zira divanın adalet dağıtıcı ve tayinleri yapıcı özelliği onda bulunmuyordu, öte yandan vekillerin padişah tarafından tayin edilmesi ve ona karşı sorumluluk taşımaları kurumu Avrupa’daki benzerlerinden ayıran en önemli özellikti. Meclis-i Vukelâ’nın kolektif bir sorumluluğu yoktu ve bundan dolayı Avrupa’daki kabineler gibi bağımsız bir varlığa sahip değildi. Gerekli gördüğü veya alt kademedeki diğer meclislerin gönderdiği yasa tasarılarını ve meseleleri tartışıp gerekli düzeltmeleri yaptıktan sonra sadrazamın tezkeresiyle padişahın onayına sunar, tasarılar padişahın onayından geçtikten sonra kanunlaşırdı. Meclis-i Vükelâ ilk yıllardaki bu haliyle bir danışma organı niteliğindeydi.
Hükümet üyelerinin ve sadrazamın padişah tarafından tayin edilmesi, Tanzimat döneminde devletin içinde bulunduğu durumun da etkisiyle hükümet açısından bazı meselelere yol açmıştı. Özellikle Abdülmecid’in saltanat döneminde büyük devletlerin İstanbul’daki elçilerinin sadrazam ve hükümet üyelerinin tayini ve görevden alınmasındaki etkin rolleri, hükümetlerin sürekli ve tutarlı politikalar üretmesini önlemiştir. İngilizler’in ve İstanbul’daki elçileri Canning’in bu konuda çok faal ve etkili olduğu bilinmektedir. Büyük devletlerin Osmanlı padişahı ve hükümetleri üzerindeki bu etkin konumları II. Abdülhamid dönemine kadar devam etmiştir.
1876 anayasası ile de hükümet açısından durum fazla değişmemiştir. Aynı şekilde üyeleri padişah tarafından tayin edilen ve sadrazamın başkanlığında kurulan hükümet, bütün iç ve dış işlerin sorumlusu ve mercii olmakla birlikte öncekiler gibi kolektif sorumluluk sahibi değildi. Her nazır kendi görev alanındaki işlerden sorumluydu. Halbuki Midhat Paşa. anayasa çalışmaları sırasında sadrazamlığın başvekâlete dönüştürülerek vekilleri tayin etme yetkisinin başvekile verilmesini istiyordu. Bu amaçla hazırlanan ilk anayasa taslağında hükümet başkanının padişah, hükümet üyelerinin ise başvekil tarafından seçilmesi ve vekillerin hem padişaha hem de Meclis-i Meb’ûsan’a karşı sorumlu olmaları hükmü mevcuttu. Ancak daha sonra bu taslak değiştirilerek modern hükümet yapısına doğru giden kabine sistemi reddedildi.
Anayasaya göre mebuslardan birinin veya birkaçının şikâyet etmesi ve Meclis-i Meb’ûsan’ın da uygun görmesiyle hakkında şikâyet bulunan vekil Dîvân-ı ÂlFye sev-kedilebilirdi. Bunların mahkemelerinin özel bir kanun dairesinde yapılması ve yargı sonuçlanıncaya kadar görevden alınmaları gerekiyordu. Vekillerin görevlerinin dışındaki diğer davalar açısından kanun önünde diğer insanlardan farkları yoktu. Kanun teklifleri önce Meclis-i Meb’ûsan’-da, ardından Meclis-i A’yân’da kabul edildikten sonra padişahın onaylamasıyla yürürlüğe girebiliyordu. Alınan kararlarda hükümetle Meclis-i Meb’ûsan arasında bir ihtilâfın çıkması ve her iki tarafın da kendi görüşünde ısrar etmesi durumunda padişah hükümeti görevden alabiliyor veya meclisi feshedebiliyordu. Ancak alınan kararları padişahın geri çevirmesi halinde ne gibi bir prosedürün izleneceğine dair anayasada bir açıklık yoktu.
II. Abdülhamid 14 Şubat 1878’de Meclis-i Meb’ûsan’ı dağıtıp geçici olarak anayasayı yürürlükten kaldırdı; Meclis-i Vükelâ’ya ise dokunmadı. II. Meşrutiyet’in ilânından sonra 17 Aralık 1908 tarihinde Meclis-i Meb’ûsan tekrar toplandı. 1909′-da anayasada yapılan değişikliklerle hükümet ve meclisin yapısı yeniden düzenlendi ve iki meclisli yapı (Meclis-i Meb’ûsan ve Meciis-i A’yân) korundu. Yapılan en önemli düzenleme, 1876 anayasasının 27. maddesinin değiştirilerek sadrazama şeyhülislâmın dışındaki bütün hükümet üyelerini seçme yetkisinin verilmesiydi. Hükümet yine padişahın onayı ile göreve başlayabiliyordu. Böylece sadrazama tanınan yetkiyle kolektif sorumluluk alan ve icraattan üyelerinin tamamını mesul tutan bir hükümet yapısı getirilmiş oluyordu. Vekiller kendi görev alanlarına ait konularda ferden ve hükümetin genel siyasetinden müştereken Meclis-i Meb’ûsan’a karşı sorumluydular. Böylece vekillerin sorumlu olduğu merci de değişmiş ve padişahtan Meclis-i Meb’ûsan’a intikal etmişti. Öte yandan hükümet üyelerinin kendi görev alanlarıyla ilgili yetkileri de arttırılmıştı. Değiştirilen 29. maddeyle vekillere sorumlulukları içindeki işleri kendi inisiyatifleriyle gerçekleştirmek ve sorumlulukları dışındaki işleri sadrazama bildirmek yetkisi tanınmıştı. Kabine üyesi olan şeyhülislâm, hükümet üyeleri arasında müzakereye gerek görülmeyen konulan doğrudan padişaha arzedebiliyordu. Anayasanın 28. maddesine göre sadrazamın başkanlığındaki hükümet bütün önemli iç ve dış işlerin mercii idi ve aldığı kararlardan padişahın tasdikine ihtiyaç gösterenlerin irade ile yürürlüğe sokulması gerekiyordu. Meclis-i A’yân ve Meclis-i Meb’ûsan’dan oluşan Meclis-i Umûmî tatilde iken devleti bir tehlikeyle karşı karşıya bırakan veya ülkede asayişi bozan bir durum meydana geldiğinde, meclisi toplantıya çağırmak için zamanı bulunmayan hükümetin anayasaya aykırı olmamak kaydıyla gerekli kararları alıp padişaha onaylattıktan sonra geçici olarak yürürlüğe koyma yetkisi vardı; ancak bu gibi geçici kanunların Meclis-i Umûmfnin ilk toplantısında onaya sunulması gerekiyordu.
Anayasadaki bir diğer önemli değişiklik, hükümet kararlarından padişahın onayını gerektirenlerin artık padişah tarafından da imzalanmasıdır. Burada önemli olan, kararın padişah tarafından onaylanması değil imzalanmasıdır. Zira daha önce de alınan kararlar padişahın iradesiyle yürürlüğe giriyordu. Ancak esas yenilik padişahın bizzat imzalayarak kararın sorumluluğunu üstlenmesidir. Hükümet alınan kararlarda Meciis-i Meb’ûsan ile ihtilâfa düşerse ya meclisin kararını kabule veya istifaya mecburdu. 1914’te yapılan bir değişiklikle padişaha tekrar böyle bir durumda hükümeti değiştirme veya meclisi feshetme yetkisi tanındı. Hakkında soru önergesi verilen hükümet üyesinin vekilliği, önergenin Meclis-i Meb’û-san’da oy çokluğu ile benimsenmesi durumunda düşmekteydi. Böyle bir olayın hükümet başkanı hakkında meydana gelmesi durumunda ise hükümet istifa etmek zorundaydı. Ülkenin herhangi bir yerinde güvenliği tehlikeye düşürecek bir karışıklık çıktığında hükümetin orada geçici olarak sıkıyönetim ilân etme yetkisi vardı.
1908’den sonra ve özellikle 1913-1918 yılları arasında İttihat ve Terakki Cemiye-ti’nin hükümet üzerinde büyük etkisi görülmüştür. Aslında Temmuz 1912 tarihine kadar kariyerini sivil bürokraside kazanmış sadrazamlar başa geçmişti. Bu dönem içinde sadâret Küçük Said Paşa, Kâmil Paşa, Hüseyin Hilmi Paşa, Tevfik Paşa ve İbrahim Hakkı Paşa arasında yedi defa el değiştirdi. 1908’den 1922’ye kadar yaklaşık on dört yılda yirmi üç defa sadâret ve dolayısıyla kabine değişikliği olmuştur. Bu süre içinde 12 Haziran 1913-3 Şubat 1917 tarihleri arasında üç yıl yedi ay yirmi bir gün iktidarda kalan Mısırlı Said Halim Paşa’nın sadâreti en uzun iktidar dilimini oluşturmaktadır. 1912’den sonra ülkenin içinde bulunduğu iç ve dış şartların da etkisiyle asker kökenli kişilerin sadrazamlığa getirilmesine başlandı. Said Halim Paşa’nın istifasıyla boşalan sadâret İttihat ve Terakkî Cemiyeti’nin meşhur üçlüsünden Talat Paşa’nın elinde çok değişik bir mahiyet kazandı. Zira bir bürokrat veya askerin dışında ilk defa siyasetçi kimliğiyle bir sadrazam iş başına gelmekteydi. Bu örnekte olduğu gibi artık kabine başkanı belirlenirken parlamentonun ve merkezdeki bazı dengelerle güç odaklarının da göz önünde tutulması gerekiyordu. Nitekim dönemin sadrazamları merkezdeki parti ve güç odaklarından birinin temsilcisiydi veya onların desteğine sahipti. Meşrutiyet’ten sonra meydana gelen olaylar, sadâretin siyasî bir müessese olarak gelişimini olumsuz yönde etkilemiş ve sekteye uğratmıştır.
Millî Mücadele’nin Anadolu’da örgütlenmesi sonucu 23 Nisan 1920’de Büyük Millet Meclisi’nin Ankara’da toplanmasından ve başkanlığına Mustafa Kemal Paşa’nın seçilmesinden sonra ülkede aynı anda iki hükümet fiilen görev yapmaya başlamıştır. Meclis kuruluşunun hemen ardından aldığı bir kararla, üyeleri kendi içinden seçilecek ve vekil olarak görevlendirilecek bir kurulun hükümet İşlevini yürütmesi ve meclis başkanının aynı zamanda bu kurulun da başkanlığını üstlenmesi esasını benimsedi. Bu durum, halife-padişahın içinde bulunduğu zor durumdan kurtulmasından sonra yeniden değerlendirilecek ve düzenlenecekti. Yasama ve yürütme güçlerini elinde toplayan olağan üstü yetkilerle donatılmış meclis. 25 Nisan 1920’de Mustafa Kemal Paşa’-nın başkanlığında yedi kişilik İcra Vekilleri Heyeti’ni seçti ve böylece hükümeti kurdu; 2 Mayıs 1920’de de icra vekillerinin seçilmesine dair 3 numaralı kanunu kabul etti. Ülkedeki bu iki hükümetli yönetim.Osmanlı Devleti’nin son sadrazamı olan Ahmed Tevfik Paşa’nın 1 Kasım 1922’de saltanatın kaldırılmasının hemen ardından istifa edip idareyi Ankara hükümetinin temsilcisi Refet Paşa’ya teslim etmesiyle son bulmuştur.
TDV İslâm Ansiklopedisi